错案学习：实施农业行政处罚没有依据或没有主体资格的主要表现

农业行政处罚没有依据或主体资格

的主要表现

孙继承 

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实践中，需要避免发生本文提到的三类问题。这些问题都是案卷评查或行政诉讼中的一票否决项。

2021年7月15日实施的《行政处罚法》

第三十八条　行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。

对本条的解释，一般认为“没有依据”是指没有法律依据，而不是指没有事实依据，也不是指适用法律依据错误。

没有事实依据，比如，案件评查中看到过这样的案例，部里通报产品异地抽检不合格结果，其中有标称A地甲生产企业生产的a产品，不合格原因是：非标称企业生产。然后，A地执法机构对甲生产企业进行了调查，甲生产企业承认生产了a产品，并提供了数量价格等证据。最后，A第执法机构根据通报内容和调查结果，对甲生产企业进行了处罚……这种情况，笔者理解为没有事实依据，不得处罚。

法律适用错误，比如，新法旧法的适用选择错误，或处罚条文定性选择错误等，这些都是“有依据”的。

“不具有行政主体资格” ，不同于超越职权。

本文整理了农业执法中，在处罚依据和主体方面容易发生的三类问题，并整理“有关”案例予以说明。之所以打引号，是因为并不是完全与上述条文对应。

问题1.看似有依据，但实际上依据中表述的内容在“落地”上出现“空白”。

比如，种子法2016年修订的时候，规定“应当登记的农作物品种未经登记的，不得发布广告、推广，不得以登记品种的名义销售。”，且规定了罚则。同时还规定，登记办法和目录国务院农业主管部门制定或规定。那么，在上述登记规定尚未出台的情况下，处罚未登记行为就是没有依据的。见案例1。类似的情形，再学习案例2。

司法裁判中，案例1认为属于证据不足、适用法律错误，案例2认为属于没有依据。不管哪一种结果，对执法人员而言，需要搞清楚的是，这种情况不能进行处罚。

问题2.具有处罚主体资格，但“张冠李戴”作出处罚决定。

农业执法领域处罚主体有农业农村部门，也有法定的授权机构。在作出处罚决定方面，无论是授权机构以自己的名义去实施农业农村部门的处罚权，还是农业农村部门以自己的名义去实施授权机构的处罚权，都属于超越职权。

在调查取证方面，尤其需要注意的问题是，除非受到委托，否则：授权机构执法人员对农业农村部门的处罚权所涉及的违法案件，不是当然具有调查取证权，这个时候不能直接把授权机构执法人员取得的证据，作为农业农村部门去处罚当事人的证据。见案例3。比如，让独立主体动监所执法人员去调查农药案件，结束后农业农村局以动监所执法人员调查结果为证据作出处罚决定，这个不行；除非动监所受农业农村局的委托开展农药执法。

问题3.没有处罚主体资格，作出了处罚决定

单纯的受委托执法机构以自己的名义实施了委托机关的处罚权，就属于没有处罚主体资格。实践中执法队受农业农村局的委托执法，在有关违法行为的处罚事先告知书或决定书上盖执法队的章，就属于这种情况。最高人民法院公布的参考性案例（2009）哈中行终字第5号判决书中，哈密地区中级人民法院指出，行政机关内设机构在没有法律、法规授权的情况下，以自己的名义对外行使行政处罚权的行为，属超越职权的行为，应予撤销。

需要注意的是，判断某个执法主体对某一领域的违法事项是否能以自己的名义作出行政处罚，既要看法律规定，也要结合地方机构设置中“三定”方案和机构撤并的具体规定。行诉法第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。行诉解释第二十三条规定，行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。

案例1.河南*农业科技有限公司与宜城市农业局行政处罚一审行政判决书

湖北省宜城市人民法院

(2016)鄂0684行初12号

 本院认为，自2016年1月1日施行的《种子法》第十五条规定，列入非主要农作物登记目录的品种在推广前应当登记。登记目录由国务院农业主管部门制定和调整。农业部《非主要农作物品种登记办法》和《非主要农作物品种登记目录》尚在征求意见之中。宜城市农业局2016年4月19日作出的行政处罚决定，认定*公司“丽星F1”西瓜种未经登记，违反了《种子法》第二十三条第三款规定的应当登记的农作物品种未经登记的，不得发布广告、推广。但被告宜城市农业局未能提供*公司“丽星F1”西瓜种属应当登记的非主要农作物品种的目录，无证据证明鼎优公司生产的“丽星F1”西瓜种属于应当登记而未登记的非主要农作物。故宜城市农业局认定违法事实的主要证据不足，适用法律错误，其处罚决定应予以撤销。

案例2.南宁*重工发电设备有限责任公司、南宁市环境保护局环境保护行政管理(环保)二审行政判决书

南宁市中级人民法院

(2017)桂01行终32号

法院认为，《固体废物污染环境防治法》第八十八条第（四）项规定：“危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。”

本案中，如果缺失了与相关规定结合适用的《国家危险废物名录》，则广发公司对废机油的处置行为是否违法将难以认定。《国家危险废物名录》并非简单直接地将废机油列为危险废物。依据《国家危险废物名录》，危险废物的认定，还需要结合涉案物质的来源、产生过程等因素进行认定。本案中，南宁市环境保护局认定*公司厂内废机油属于危险废物，在行政处理程序中未告知广发公司认定的依据，在本案举证期限内也未向法院提供认定的依据（包括环境保护部在相关公告中列举的国家环境保护部门规章《国家危险废物名录》）。因此，应当认定南宁市环境保护局以*公司违反危险废物管理规定为由予以行政处罚没有依据。

案例3.*生物营养技术有限公司不服福州市农业局行政处罚案

福建省福州市台江区人民法院

(2010)台行初字第16号行政判决书。

法院认为，被告福州市农业局在诉讼过程中，没有向法庭提交福州市畜牧兽医局和福州市动物卫生监督所在行政执法过程中，制作询问笔录、现场检查（勘验）笔录，收集书证和委托检测的权力来源；且处罚决定书确认原告生产经营的饲料三聚氰胺含量超标，不符合饲料产品质量标准的产品为淡水鱼幼鱼1＃配合饲料，但福建省中心检验所作出的编号为（2009）MJHY-BI045G的《检测报告》的检验样品名称为海水鱼幼鱼1#配合饲料。因此，被告于2009年10月23日作出的闽榕罚[饲料][2009]02号《行政处罚决定书》，事实不清，证据不足，程序违法，应予以撤销。

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